430万元和一套两居室房屋，是上海七旬老人葛老汉的全部财产。三年前的夏天，老人过世，他没有子女，父母妻子均已离世，名下财产无人继承。

作为葛老汉生前住所地的民政部门，上海市徐汇区民政局被法院指定为遗产管理人。堂弟夫妇两次将徐汇区民政局告上法庭，要求分得老人的全部遗产。

近日媒体报道，徐汇区法院判决，认定老人名下房屋为无主财产，房产变卖后所得款项收归国家所有。这也是上海首例由民政部门申请认定的无主财产收归国有案。

新闻一出，引发热议：凭啥收归国有？有血缘关系的亲戚，怎么就不能继承全部遗产？

这同民法典增加的遗产管理人制度有关。上海市政协委员、律师张玉霞表示，葛老汉的遗产并非直接全部归亲属所有，而是经过法院开庭审理，根据各方陈述及证据材料，结合亲属对于孤老的扶养时间、扶养程度等情况，酌情认定亲属应得的遗产份额。

中华遗嘱库创办人、中国老龄事业发展基金会遗嘱库项目办主任陈凯则表示，若政策供给不足、配套不足，缺乏有关部门的配合，遗产管理人依旧寸步难行。

“帽子下面没有腿”

没有留下遗嘱，没有指定继承人，葛老汉的财产归处成了难题。

负责解决这一问题的，是被法院指定为遗产管理人的徐汇区民政局。在张玉霞的理解里，遗产管理人制度用于处理无主财产的初衷，是为了妥善保管和处置被继承人的遗产，以免受到损害。

类似的孤寡老人遗产处理难题，此前亦有发生。张玉霞做过静安区遗产管理人案件的代理律师，她说，在该制度实施前，这类案件因为没有法定继承人，很难进行公证。

自民法典2021年1月1日实施起，遗产管理人制度便在缓慢推进，逐步落地。依据该制度，法院依法确定或遗嘱指定的遗产管理人，负责清理遗产并制作遗产清单、报告遗产情况、防止遗产毁损、处理债权债务、分割遗产、实施其他必要行为。

在没有继承人或所有继承人均放弃继承的情况下,由被继承人生前住所地的民政部门或村民委员会担任遗产管理人。民政部门作为兜底主体担任遗产管理人是中国法律制度上的一项创新。

陈凯表示，人口老龄化、少子化、空巢化因素叠加之下，老年人遗产继承成为一个社会问题。在这种社会形势下，遗产管理人制度的价值和必要性得以凸显。“继承时有许多的不方便、不高效、不科学和无法执行的难题，它是为了保护遗产的完整性和安全性、保护继承当事人的利益，为了解决继承过程中所产生的问题而创设的制度。”

据张玉霞观察，近年来，法院指定遗产管理人的案件数量有所增加，但在遗产管理人管理遗产过程中，却存在大量细节问题，部分案件有悖该制度用于处理无主财产的初衷。

她说，目前遗产管理人制度不够细化，未明确管理人权责、继承人放弃继承的认定规则。有时，继承人在调查遗产及债务情况后，认为被继承人资不抵债，决定放弃继承，由民政部门担任遗产管理人，但因为资不抵债，民政部门需处理其债权债务纠纷。更麻烦的一种情况是，民政部门担任遗产管理人后，发现在被继承人过世后，继承人获取了部分遗产，并在诉讼中隐瞒了该情况。这是民政部门在未担任管理人之前无法查明的。

遗产管理人难以履职的困境不止于此。张玉霞举例，对于管理人调查银行流水、余额、底档记录等，各银行有所不同，有的不给管理人调取，有的只能口头告知不提供书面材料，有的必须相关诉讼代理律师到场调取，有的要求民政工作人员到场，有的需要死亡证明而不认可判决书所载死亡情况。对于民政部门作为管理人时，车辆如何过户处理，车管所也暂无具体操作办法。

她认为，问题归根结底，是缺乏遗产管理人制度的衔接措施。也因此，她在2025年1月上海市政协会议上递交了该制度落地实施的相关提案。

陈凯同样发现了这一问题。他认为，遗产管理人主持财产分配是有法律效力的，也解决了遗产纠纷都要上法院的痛点；将问题转移至法院，反而增加了法律的运作成本。

而很多案件之所以进入诉讼，是因为作为遗产管理人的民政部门没有依据去做自由裁量。他感叹，遗产管理人制度的设计初衷是由遗产管理人来做裁量的，但有的时候，民政部门不能裁量、不敢裁量、不会裁量，制度在民政部门这个环节上是空转的。

“（葛老汉）这个个案体现出民政部门的困境，民政部门困境背后是社会治理困境。” 陈凯用“帽子下面没有腿”来描述遗产管理人制度的现状。

规则仍需细化

张玉霞认为，葛老汉的案例对于推动遗产管理人制度的发展有启示作用。

根据此前报道，葛老汉的堂弟夫妇最开始将徐汇区民政局告上法庭时，要求分得葛老汉的遗产。其堂弟自述，自葛老汉妻子去世后，他们夫妇对葛老汉扶养较多，平时会探望、送医、照顾，也料理了葛老汉的后事。

但法院指出，在案证据显示，葛老汉夫妇原居昆山，老伴过世后才搬回徐汇，堂弟夫妇的扶养是从这一时间开始的。法院结合扶养时间、扶养程度等在案事实，酌情判定葛老汉的堂弟夫妇分得130万元，即当时查明遗产中除房屋之外的全部遗产。

两人后来发现老人名下还有一笔300万元的存款，再次起诉要求继承，法院审理并驳回了这一请求。这部分财产至今仍在公示期。

陈凯指出，遗产份额的判定并无具体标准，属于酌情判断、自由裁量。“堂弟这种情况，可以适当分得部分财产。‘部分’是主观的。本身法律设计的时候，这就是一个弹性条款，想要不让这种弹性条款发挥作用，那就得自己写好自己的遗嘱。遗嘱的重要性就凸显出来。”

他强调遗嘱的重要性，建议民政部门排查孤寡老人，推动其制定遗嘱。“没有这份遗嘱，后续所花的社会成本是（立遗嘱的）几十倍甚至上百倍。”

张玉霞认为，对于继承人以外尽到主要扶养义务人员的适当分得遗产份额，应当设定一定标准，由民政部门参照标准进行分配，民政部门无法分配或当事人对分配不服的，再由法院处理，减少法院诉累。

张玉霞建议细化法院指定遗产管理人规则。例如，继承人在被继承人过世后，主动获得部分遗产的，应认定为接受继承，不能再表示放弃；对于过世前已在继承人处的遗产，放弃继承的同时应完成遗产的申报及交付。

同时，民政部门细化遗产管理人权责制度。民政部门担任遗产管理人的后续诉讼案件，参考破产管理人案件统一管辖制度，由民政部门所在地法院统一管辖，有利于遗产的整体管理。民政部门内设专门处理遗产管理的团队或人员，加强专业化建设，或委托第三方专业遗产管理机构进行处理。

她说，对于无继承人的情况，民政部门应安排街道、居委，或委托第三方机构进行定期排查，发现存在无继承人的，上报民政部门及时依法担任遗产管理人、宣告无主财产收归国有。

高伊琛